RELAZIONE DI MINORANZA SUL DISEGNO DI LEGGE PROVINCIALE N. 104/21
“Edilizia residenziale pubblica e sociale” e modifiche della legge provinciale del 17 dicembre 1998, n. 13, “Ordinamento dell’edilizia abitativa agevolata”
In Alto Adige l’edilizia abitativa pubblica e sociale attualmente è disciplinata dalla legge provinciale n. 13/1998. Accanto a quest’ultima, anche la legge provinciale n. 9/2018 “Territorio e paesaggio” contiene importanti norme in materia di edilizia abitativa, ad esempio sulla suddivisione dei terreni edificabili.
Da almeno otto anni la Giunta provinciale dichiara che in Alto Adige è necessario riformare l’edilizia abitativa. Inizialmente, ogni anno l’assessore Tommasini annunciava l’imminente riforma per l’anno successivo; dal 2019 la competenza sull’edilizia abitativa è passata all’assessora Deeg, la quale finora ha ripetuto le stesse promesse di riforma.
La necessità di una riforma è evidente per tutti. Trovare un appartamento in affitto in Alto Adige è un’impresa impossibile, acquistarlo è una cosa da ricchi.
In Alto Adige, la percentuale della spesa di una famiglia per la casa raggiunge un impressionante 41%. Negli ultimi 20 anni, questo dato è aumentato dell’11%.
Anche se è difficile reperire dati chiari e comparabili, è evidente che rispetto alle regioni vicine in Alto Adige le case costano di più: in Germania, una famiglia spende per la casa in media il 26% del reddito familiare (fonte: dipartimento federale di statistica), in Austria il 25% (fonte: statistik.at). Qualcosa non ha quindi funzionato nel settore delle politiche abitative della Provincia, come è emerso chiaramente anche dal viaggio di studio a Vienna della IV commissione legislativa.
Attualmente in Alto Adige ci sono 239.000 abitazioni, circa 29.000 delle quali sono sfitte (12%).
La Giunta provinciale ha cercato di ridurre il fenomeno degli alloggi sfitti attraverso un aumento dell’IMI (disegno di legge provinciale n. 103/2022). Il tempo ci dirà se la legge approvata nel maggio 2022 darà i suoi frutti. È comunque facilmente prevedibile che in seguito all’aumento dell’imposta sugli immobili solo una minima parte delle seconde case sfitte verrà inserita nel mercato degli affitti.
Affittare in Alto Adige è difficile anche perché questo mercato è fortemente limitato dall’alta percentuale di case di proprietà.
Nella nostra provincia, la percentuale delle abitazioni di proprietà è elevata: il 70% degli altoatesini vive in case di cui è proprietario (due dati di confronto: in Italia si tratta del 68%, a Vienna del 25%). L’alto tasso di immobili di proprietà in Alto Adige è da ricondurre alla politica d’incentivazione avviata dalla Provincia con le prime politiche abitative pubbliche che, come verrà di seguito illustrato, hanno pro e contro.
Le abitazioni in affitto sono suddivise nelle seguenti categorie (dati forniti dalla Ripartizione edilizia abitativa):
– 13.400 im Eigentum des WOBI – 13.400 sono di proprietà dell’IPES
– 2.000 sono di proprietà di altri enti pubblici (Comuni, ecc.)
– 10.200 sono affittate a canone provinciale (abitazioni convenzionate)
– 25.350 sono affittate in regime privato
Il disegno di legge provinciale n. 104/22, con cui si avvia la riforma delle politiche abitative in Alto Adige, si concentra unicamente sulle 13.426 abitazioni dell’IPES, che rappresentano circa un quarto del mercato degli affitti.
Rispetto al numero complessivo delle abitazioni in Alto Adige, solo il 6% è interessato dal disegno di legge provinciale n. 104/22.
Tutte le altre categorie, così come la problematica generale del costo (troppo) elevato degli alloggi in Alto Adige, vengono tralasciate.
Si tratta di un elemento importante per valutare la portata della “riforma”, che sebbene riguardi un segmento importante, quello dei più bisognosi, interessa appunto solo un segmento molto piccolo.
Mediante un’operazione “chirurgica”, dalla “vecchia” legge sull’edilizia abitativa:
– 23 articoli vengono soppressi integralmente e quattro solo in parte, e la nuova legge provinciale li sostituisce parzialmente con articoli molto più generici;
– altri 35 articoli vengono soppressi e sostituiti da regolamenti di esecuzione.
Una legge trasformata in delibera di Giunta
È questo il primo, grande punto critico: mentre attualmente l’edilizia abitativa sociale e gli affitti a canone sociale seguono per lo più chiare norme di legge, in futuro sarà appannaggio della sola Giunta provinciale decidere se, quando e come modificare la normativa. E questo, in una materia fondamentale con risvolti di lungo termine come la casa, è molto problematico, basta pensare alla creazione e alla pianificazione della famiglia.
Il cuore del disegno di legge è rappresentato dal comma 1 dell’articolo 13, che recita: “Con regolamento di esecuzione vengono determinati i requisiti e i criteri di preferenza per l’assegnazione di abitazioni in locazione a canone sociale e a canone sostenibile nonché per l’ammissione nelle case albergo (…)”. Si potrebbe affermare che questo comma rappresenta lo spirito della legge, ovvero: in futuro decide tutto la Giunta provinciale.
Nel corso dei lavori in commissione legislativa, ma anche nel periodo precedente e in particolare nelle discussioni più volte sollevate dalla minoranza politica e dalle rappresentanze sindacali, questo punto critico è stato sollevato ripetutamente. In commissione legislativa si è potuto ovviare parzialmente al mancato coinvolgimento delle parti sociali e all’esclusione del potere legislativo con l’approvazione dell’emendamento del nostro gruppo consiliare, con cui si è previsto che per la delibera sui criteri di assegnazione degli alloggi in affitto a canone sociale e sostenibile siano necessari preventivamente la consultazione delle parti sociali e il parere vincolante della commissione legislativa competente.
Questa concessione non muta però il tenore generale della legge, che trasferisce tutte le decisioni importanti all’esecutivo. Non è un buon segnale per la certezza giuridica nella nostra provincia.
Una nuova architettura per le assegnazioni degli alloggi IPES
Mentre finora gli alloggi dell’IPES venivano assegnati essenzialmente alle persone bisognose dal punto di vista sociale, in futuro per le assegnazioni ci saranno due strade:
– alloggi a canone sociale
– alloggi a canone sostenibile (= canone provinciale, in fase di revisione, vedasi più avanti).
Finora le abitazioni venivano assegnate alle persone bisognose; se il loro reddito aumentava, di norma potevano tenere l’alloggio, ma veniva aumentato il canone di locazione.
In futuro dovrebbe essere consentito anche alle persone con un reddito meno basso di accedere alle abitazioni dell’IPES, poiché una parte di queste ultime è riservata alla locazione “a canone sostenibile”.
Non è tuttavia assolutamente chiaro in che misura ciò debba avvenire e su quale base di calcolo. Anche questa importante novità, ça va sans dire, nel disegno di legge è solo accennata e sarà disciplinata con regolamento di esecuzione.
In linea di principio, potrebbe trattarsi di un meccanismo utile, ad esempio per ottenere una maggiore pluralità sociale e affinché anche il ceto medio – attualmente già abbastanza vessato – possa aver accesso ad abitazioni a prezzi abbordabili. In linea di principio questo meccanismo può anche funzionare, ma non se lo stesso numero di abitazioni viene esteso a un nuovo gruppo di utenti (coloro che pagano il canone sostenibile).
Il rischio è che le persone “bisognose” e quelle “un po’ meno bisognose” si contendano gli alloggi. Guardando al modello di edilizia sociale di Vienna, abbiamo visto come la pluralità sociale funzioni bene. Nelle abitazioni affittate dal comune e in quelle dell’edilizia abitativa agevolata, vivono a stretto contatto persone di tutti gli strati sociali e fasce di reddito, i quali traggono benefici proprio da questo confronto sociale positivo.
Tuttavia, la disponibilità di alloggi pubblici in Alto Adige è ben lontana da quella di Vienna. Facendo una stima al ribasso, la Provincia di Bolzano dovrebbe disporre di 55.000 alloggi pubblici per avvicinarsi a quanto offre Vienna. Con le nostre 13.000 abitazioni siamo a meno di un quarto.
Mancato collegamento con la legge “Territorio e paesaggio”
Per far funzionare la “legge IPES”, quindi, sarebbe necessario rilanciare i programmi di edilizia abitativa pubblica. La nuova legge “Territorio e paesaggio” ha limitato le aree per l’assegnazione di nuove zone edificabili e ha concesso più spazio all’edilizia privata. La disponibilità di aree per l’edilizia residenziale pubblica è stata ridotta al 24%.
Attualmente si sta lavorando a una (a che numero siamo arrivati?) revisione della normativa urbanistica. Il Consiglio provinciale non se ne è ancora occupato. È inconcepibile che non si crei un collegamento causale e normativo così importante come quello tra edilizia abitativa e urbanistica. Le due modifiche di legge dovrebbero procedere di pari passo ed essere discusse e adottate congiuntamente. Se non viene ancorata alla legge urbanistica, la legge sull’edilizia abitativa pubblica è letteralmente campata in aria. Pare non si sia imparato abbastanza dai numerosi errori, passi falsi e vicoli ciechi che hanno caratterizzato la legge “Territorio e paesaggio”.
L’incognita del canone di locazione provinciale
Il canone di locazione provinciale sarà un elemento di fondamentale importanza. È prevedibile che divenga il riferimento per il canone degli alloggi convenzionati. Avrà inoltre un ruolo molto importante nella nuova architettura dell’IPES, poiché la parte delle abitazioni che sarà affittata a “canone sostenibile” sarà locata a canone provinciale.
Secondo le informazioni in nostro possesso, in futuro questo canone verrà fissato in modo diverso nelle varie località dell’Alto Adige e terrà conto degli effettivi prezzi delle aree edificabili. Si tratterà quindi di un adeguamento al mercato immobiliare libero. Sono inoltre previste delle differenziazioni all’interno delle singole località. In futuro, nel centro di Bolzano potrebbe venire applicato un canone provinciale più alto rispetto alle zone periferiche così come un canone più basso nelle aree più lontane rispetto alle località principali. Si è ad esempio parlato di aumentare il canone da 7,02 euro/mq a 9,51 euro/mq a Bolzano e di abbassarlo da 6,77 euro/mq a 5,55 euro/mq nelle località strutturalmente deboli.
Ma tutto ciò a livello informale e ipotetico. Anche la questione del canone provinciale ha finora trovato poco spazio nel dibattito pubblico, ma si tratta di uno strumento troppo importante e determinante per essere riservato alla sola discussione a porte chiuse in Giunta provinciale. È stato approvato l’emendamento del nostro gruppo consiliare, che per la delibera sul canone provinciale richiede preventivamente la consultazione delle parti sociali e il parere obbligatorio della commissione legislativa competente. Ma questo non basta.
La definizione del canone di locazione secondo la zona determinerà di fatto il luogo in cui le persone si stabiliscono, dove e in che modo creano la loro famiglia o dove spostano il centro della loro vita. Questo a sua volta impatterà sulla mobilità pubblica e privata (ad esempio, con nuovi flussi di pendolari), sull’istruzione (ad esempio, quando le giovani famiglie si trasferiscono in massa in una determinata località), sulle esigenze sociali (ad esempio, quando alcune località si svuotano o si ripopolano molto rapidamente, se si verifica un rapido ringiovanimento o invecchiamento della popolazione, per citare solo alcuni esempi). Ciò che serve in questo caso sono considerazioni e decisioni strategiche ampiamente discusse a livello pubblico.
Un giro di vite
In Alto Adige, il principale obiettivo dell’edilizia abitativa pubblica e agevolata degli ultimi 50 anni è stato quello di garantire l’accesso ad un’abitazione di proprietà al maggior numero possibile di altoatesine e altoatesini. Parallelamente, per coloro che nonostante i contributi non se la potevano comunque permettere, esisteva una strategia non dichiarata, vale a dire la disponibilità di una sorta di “casa propria in affitto per tutta la vita”, l’alloggio dell’IPES. Con l’assessora agli affari sociali Deeg questo principio viene ora abbandonato. In futuro, gli alloggi dell’IPES – così come tutti gli altri – verranno concessi in locazione per un periodo limitato di tempo. La Giunta provinciale deciderà la durata massima dei contratti e le condizioni per eventuali proroghe. Se si supera il limite di reddito, il contratto di locazione viene disdetto.
Sebbene sia comprensibile che la Giunta provinciale voglia dinamizzare la situazione dell’IPES, il principio della limitazione temporale si basa su una teoria dell’assessora che andrebbe approfondita, ovvero che lo stato di bisogno sia una “condizione temporanea”. Sarebbe bello se fosse così. Detto in altre parole, affinché ciò si avveri è necessario rivedere in questa prospettiva l’intera politica sociale e delle famiglie. Il carattere transitorio della povertà non è scontato. Ciò che manca in questo caso è il relativo piano d’azione contro l’impoverimento.
Secondo quanto dichiarato dall’assessora in commissione, la limitazione temporale dovrebbe sortire anche un “effetto psicologico”, intendendo probabilmente dire che le persone che fin da principio sanno che la loro situazione abitativa è transitoria compiranno maggiori sforzi per uscire dallo stato di bisogno. Si tratta di una visione piuttosto neoliberista, diametralmente opposta al modello viennese, tanto decantato in Alto Adige anche dalla Giunta provinciale. A Vienna l’edilizia residenziale pubblica fondamentalmente non ha limiti temporali, lì si affitta un appartamento per tutta la vita, e ne consegue una stabilità abitativa delle famiglie. Non bisogna infatti temere di dover lasciare l’appartamento a cui si è abituati, e quindi è possibile pianificare a lungo termine. Chi sa che trascorrerà tutta la sua vita in una determinata abitazione avrà
cura di mantenerla in buone condizioni. A Vienna è normale che gli inquilini investano nelle loro abitazioni, le rinnovino e provvedano alla loro manutenzione. Non è necessario rincorrere l’acquisto o affannarsi per restituire mutui decennali. L’abitazione pubblica concessa in locazione rimane per tutta la vita.
In Alto Adige le cose vanno diversamente. L’alloggio sarà a tempo. Si tratta di un modello che già non aveva già funzionato con il programma per il ceto medio. L’assessora provinciale ne ha riferito in commissione. Il fatto stesso che il programma per il ceto medio fosse limitato a dieci anni ha scoraggiato le persone dal parteciparvi. E, anche quando la Giunta provinciale ha deciso di prorogare il programma, non si sono registrati successi degni di nota. Ciò non è sorprendente. Quando si tratta della casa la provvisorietà non è ammessa. E nessuno vuole dipendere da fattori esterni, e nemmeno dalla Giunta provinciale, il messaggio deve essere chiaro.
Ulteriori elementi critici
In futuro, sarà necessario documentare le proprietà immobiliari all’estero. Se questo da un lato è comprensibile, dall’altro la tutela degli inquilini avverte che in alcuni Paesi ciò non è di fatto possibile perché questi documenti semplicemente non sono disponibili. In commissione legislativa, un emendamento soppressivo della relativa disposizione è stato respinto dalla SVP (anche con il voto del rappresentante dei lavoratori, va purtroppo constatato).
Nella proposta legislativa non era più garantita per legge la presenza dei sindacati nel Consiglio di amministrazione dell’IPES, ma con un emendamento del Gruppo Verde si è potuto cambiare questa disposizione. Ora la rappresentanza dei sindacati è assicurata secondo il principio di rotazione.
La compravendita di immobili è una questione molto delicata e può anche aprire a derive speculative. In precedenza l’acquisto era disciplinato per legge; in futuro si tratterà di una mera deliberazione della Giunta provinciale. Per quanto riguarda le compravendite, deve essere come minimo garantita una trasparenza assoluta. Un emendamento in questa direzione presentato dal nostro gruppo consiliare è stato respinto, anche se ha dato luogo a una seria discussione sulla sua opportunità.
Gli elementi positivi…
Il disegno di legge contiene approcci positivi come le case albergo per i lavoratori, il cohousing e altri modelli abitativi innovativi così come la pluralità sociale e il lavoro di quartiere. Tuttavia, anche in questo caso si tratta di “riferimenti”; solo le deliberazioni della Giunta provinciale riveleranno con più precisione cosa si intende. Con degli emendamenti si sono potuti inserire i principi e i fondamenti della sostenibilità, del basso consumo di suolo e della “politica dei percorsi brevi”.
… e quelli davvero negativi
In commissione, la legge è stata peggiorata da un emendamento presentato proprio dal cons. Renzler, che ha insistito sul rigoroso rispetto della proporzionale nell’assegnazione degli alloggi dell’IPES. Si tratta di grandi passi indietro. Il bisogno e lo stato di necessità vengono prima del gruppo linguistico. È davvero incomprensibile che, soprattutto nel settore abitativo, si insista così tanto sulla proporzionale linguistica.
Ci sono molti argomenti contro questa legge
Siamo ancora lontani da una riforma davvero equilibrata e sostenibile. Non è dato conoscere l’assetto complessivo previsto per l’edilizia abitativa e l’urbanistica, ma forse esso non è stato ancora pianificato e ponderato del tutto. Ciò comporterà ulteriori incertezze e possibilmente incongruenze.
Alla Giunta provinciale viene concesso un margine di manovra troppo ampio nello sviluppo di un settore così importante come quello dell’edilizia abitativa. Al Consiglio provinciale e alle rappresentanze sociali viene invece riservato un ruolo marginale nella definizione delle politiche abitative in Alto Adige.
L’edilizia sociale in Alto Adige sarà a tempo determinato, lo stato di bisogno sociale forse anche no. Si può facilmente prevedere l’ulteriore impoverimento degli strati sociali già in crisi. La concorrenza sugli alloggi sociali anziché diminuire, aumenterà.
Molto dipenderà dal canone di locazione provinciale, di cui non sono ancora ufficialmente noti i dettagli. La partecipazione e la discussione pubblica a tutti i livelli sono indispensabili.
Per evitare un tipo di impoverimento dovuto alla perdita della casa, in futuro sarà necessario avviare un programma di costruzione di ampia portata che sia rispettoso dell’ambiente e delle risorse.
Resta poi da vedere come verrà “risanato” il restante patrimonio edilizio abitativo pubblico e agevolato. Se e quando in Alto Adige la casa sarà davvero “accessibile” rimane una questione del tutto aperta.
Consigliera provinciale
Brigitte Foppa
