La legge sugli appalti pubblici e il giardino vescovile di Bressanone

Disegno di legge 47/20. Modifica della legge provinciale 17 dicembre 2015, n. 16.

Quando nell’autunno 2017 venne posta in trattazione in Consiglio provinciale la legge collegata alla legge di stabilità 2018 (legge provinciale 20 dicembre 2017, n. 22) la discussione sul giardino vescovile di Bressanone era in corso ormai da anni.

Ecco una breve cronistoria: nel 2008 la città di Bressanone prese in affitto il giardino vescovile. Due anni dopo vennero presentati alla cittadinanza dei progetti che avrebbero trasformato il giardino vescovile in una sede di eventi facendone un’attrazione turistica. Successivamente, per contrastare tali proposte, si formò l’iniziativa “ProPomarium” che chiedeva una sistemazione e un utilizzo del giardino vescovile meno impattante.

Venne poi bandito un concorso di progettazione sulla risistemazione del giardino vescovile. Il progetto vincitore del 2015 degli studi di architettura “freilich landschaftsarchitektur” e “Höller & Klotzner” prevedeva il recupero delle origini storiche del giardino, con frutteti e prati fioriti nonché aree per le manifestazioni. Il progetto, presentato in occasione di un convegno sui frutteti storici di Bressanone, è stato descritto come un “progetto lungimirante, di importanza mitteleuropea” e ha ottenuto un riconoscimento trasversale grazie a un approccio che teneva conto sia della storia del giardino sia di una sistemazione funzionale, e che aveva costi moderati pari a 2,4 milioni di euro. Si trattava di un cosiddetto concorso di realizzazione corrispondente a un progetto realizzabile. Nel testo del bando di gara si affermava anche che i vincitori sarebbero stati incaricati dell’ulteriore progettazione non appena si fosse passati alla fase di sistemazione del giardino.

Dopo le elezioni amministrative nel 2015 si è cambiato rotta e si è posto sempre più l’accento sull’obiettivo di fare del giardino un luogo per eventi, ad esempio realizzando lo spettacolo “l’elefante Soliman” nel labirinto di granoturco. Si è contattato l’artista multimediale, di varietà e arti circensi nonché autore e progettista di giardini André Heller, con l’obiettivo di affidargli lo sviluppo del progetto riguardante il giardino vescovile.

Nel dicembre 2017 il Consiglio comunale di Bressanone ha approvato il progetto “Wundergarten” di André Heller e nel maggio 2019 ai vincitori del concorso del 2015 sono stati risarciti per la rinuncia al progetto in questione.

Tuttavia, il fatto che il nuovo progettista non sia stato selezionato attraverso un concorso pubblico ha sollevato qualche problema. Certo, è vero che la legge sugli appalti pubblici del 2015 (legge provinciale 17 dicembre 2015, n. 16, Disposizioni in materia di appalti pubblici) stabilisce, all’articolo 25, comma 1, che “le stazioni appaltanti possono aggiudicare appalti pubblici mediante una procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara.” E che – ai sensi del comma 1b, numero 1 ciò vale anche quando “lo scopo dell’appalto consiste nella creazione o nell’acquisizione di un’opera d’arte o rappresentazione artistica unica”. Ma tutto questo era originariamente possibile solo nel caso in cui “non esistano sostituti o alternative ragionevoli e l’assenza di concorrenza non sia il risultato di una limitazione artificiale dei parametri dell’appalto” (l.p. 2015, n. 16, articolo 25, comma 2).

Questa era la situazione nel 2017, quando il disegno di legge collegato alla legge di stabilità (l. p. n. 22/2017) è stato discusso in Consiglio provinciale.

Il consigliere Hans Heiss dei Verdi, originario di Bressanone, nella seduta del Consiglio provinciale del 7 dicembre 2017 ha ricordato con enfasi che il disegno di legge provinciale comprendeva un
comma problematico per il progetto del giardino vescovile di Bressanone:

“Questa modifica potrebbe anche servire ad affidare a un artista come André Heller l’incarico di progettazione, sistemazione e realizzazione del giardino vescovile di Bressanone ed evitare un ulteriore bando di gara per questo importante progetto della Provincia di Bolzano. Nel caso in questione non stiamo parlando di alcune centinaia di migliaia di euro, ma di almeno 10-15 milioni di euro (e si tratta di una stima prudente). Quindi non è solo ipotizzabile ma piuttosto probabile che andando a modificare semplicemente i numeri di un comma della legge sugli appalti pubblici si porti a segno, senza dare troppo nell’occhio, un colpo di ampia portata a favore dell’artista multimediale. In tal caso tuttavia, questa modifica sarebbe una “leggina Heller” e in termini di tecnica legislativa un “capolavoro di astuzia” nella migliore tradizione Durnwalder”, così il cons. Heiss nella seduta del 7 dicembre 2017.

Il citato passaggio al comma 4 dell’articolo 5 della legge provinciale 20 dicembre 2017, n. 22 prevede effettivamente una semplice modifica dei numeri apparentemente di poco conto: all’articolo 25, comma 2, della legge provinciale 17 dicembre 2015, n. 16, i numeri 1) e 2) sono sostituiti dai numeri 2) e 3)”.

Nei numeri 1), 2) e 3) dell’articolo 25, comma 2 della legge provinciale n. 16/2015 sono specificate le ragioni per cui i lavori, le forniture o i servizi possono essere forniti solo da un determinato operatore economico. Il numero 1) fa riferimento allo scopo dell’appalto che “consiste nella creazione o nell’acquisizione di un’opera d’arte o rappresentazione artistica unica”.  I numeri 2) e 3) riguardano altri motivi.

Tuttavia, originariamente per poter applicare quanto previsto ai numeri 1) e 2) e poter procedere effettivamente a una procedura negoziata senza previa pubblicazione non dovevano esserci “sostituti o alternative ragionevoli” (comma 2). Nel dicembre 2017, modificando semplicemente il numero 1) è stata eliminata la necessità di escludere la presenza di un sostituto o un’alternativa.

In questo modo le condizioni sopra descritte non riguardavano più la creazione o l’acquisizione di un’opera d’arte unica. Ed è stato quindi possibile spianare la strada per l’affidamento di servizi artistici e opere d’arte senza bando di gara e, soprattutto, senza dover indicare alcuna motivazione o condizione. Così è stato possibile favorire senza difficoltà artisti e artiste, ignorando il principio della leale concorrenza.

Per il giardino vescovile di Bressanone la norma sembrava fatta su misura. Ora, il nuovo progetto dell’artista multimediale André Heller, è in procinto di essere realizzato, dopo il beneplacito sia da
parte della Consulta museale (anche se si tratta solo di un assenso condizionato) che da parte del Consiglio comunale di Bressanone. Attualmente (al 17 febbraio 2020) manca solo più l’approvazione della Giunta provinciale. La modifica apportata all’articolo 25, comma 2 della legge provinciale n. 15/2015, nel dicembre 2017, potrebbe influenzare in maniera significativa questa
decisione.

Il motivo della modifica della legge sugli appalti pubblici dell’Alto Adige è stato, stando alla relazione accompagnatoria al disegno di legge, l’auspicato adeguamento agli standard dell’UE. Infatti, la direttiva UE n. 24 del 2014 regolamenta all’articolo 32, “Uso della procedura negoziata senza previa pubblicazione” la stessa materia. I passaggi importanti sono identici a quelli della legge provinciale sugli appalti pubblici: di conseguenza, gli incarichi di cui ai numeri 2) e 3) possono essere assegnati senza previa pubblicazione solo in assenza di “sostituti o alternative ragionevoli”.

Secondo il punto 1) lo scopo dell’appalto consiste “nella creazione o nell’acquisizione di un’opera d’arte o rappresentazione artistica unica”; anche la normativa UE prevede l’aggiudicazione senza bando di gara nonostante la presenza di “sostituti o alternative ragionevoli”.

Nel caso concreto si è trattato quindi a tutti gli effetti di un adeguamento al diritto UE vigente.

Tuttavia, la suddetta direttiva UE è estremamente corposa e contiene considerazioni alquanto dettagliate. Leggendo le motivazioni della direttiva, risulta chiaro che il “ricorso alla procedura negoziata senza pubblicazione preventiva” dovrebbe costituire un’eccezione assoluta e non dovrebbe esservi il benché minimo sospetto di arbitrarietà o nepotismo.

Nella motivazione n. 50 si legge, ad esempio, che si può affidare un incarico senza previa pubblicazione di un bando di gara soltanto in circostanze del tutto eccezionali. Ciò vale effettivamente nel caso di opere d’arte in quanto l’identità dell’artista determina intrinsecamente il carattere e valore unico dell’opera d’arte stessa.

L’unicità o esclusività – secondo la succitata direttiva UE – deve essere un’esclusività oggettiva. Solo in presenza di un’oggettività assoluta è consentito in casi eccezionali soprassedere a una gara pubblica. La succitata normativa UE stabilisce come criterio fondamentale che la situazione di esclusività non deve essere stata creata dalla stessa amministrazione aggiudicatrice in vista della futura gara di appalto.

E proprio questo punto che non viene rispettato nel caso del giardino vescovile. La situazione di esclusività è stata infatti creata per poter ricorrere all’artista prescelto. E il tutto senza alcun bando di gara. Il giardino vescovile di Bressanone non è intrinsecamente legato all’identità di André Heller. Affidargli l’incarico di risistemare il giardino vescovile senza indire un concorso è in contraddizione con il diritto comunitario vigente.

Per questo motivo la presentatrice del disegno di legge intende integrare la legge sugli appalti pubblici del 2015 in modo tale da reintrodurre per i numeri 2), 3) E 1) la condizione secondo cui per
poter procedere a una procedura negoziata anche senza previa pubblicazione di un bando di gara non vi debbano essere “sostituti o alternative ragionevoli” (LG 2015, n. 16, articolo 25, comma 2).

Ciò significa che la condizione di “sostituti o alternative ragionevoli” va applicata sia alla creazione o all’acquisizione di un’opera d’arte unica, sia alle due situazioni descritte ai numeri 2) e 3). In questo modo la legge sugli appalti pubblici dell’Alto Adige sarà conforme al diritto comunitario vigente e la Provincia di Bolzano farà un passo avanti in termini di correttezza e trasparenza.

Con il presente disegno di legge si intende quindi ampliare l’orizzonte dell’articolo 25 della legge provinciale “Disposizioni sugli appalti pubblici”:

Il disegno di legge consiste in un unico articolo sostitutivo dell’articolo 25, comma 2, della legge provinciale n. 16/2015, che stabilisce quanto segue: “2. Le eccezioni di cui al comma 1, lettera b), numeri 1), 2) e 3), si applicano solo quando non esistono sostituti o alternative ragionevoli e l’assenza di concorrenza non è il risultato di una limitazione artificiale dei parametri dell’appalto.’”

Con tale misura si integrano le disposizioni della legge provinciale n. 16/2015. Di conseguenza, sarà possibile evitare un bando di gara nel caso di creazione o acquisizione di un’opera d’arte unica o
di una performance artistica unica solo se non vi sono sostituti o alternative ragionevoli.

Così facendo, la presentatrice del disegno di legge intende escludere norme ad personam e garantire un concorso creativo, a priori equo e accessibile a tutti.

Consigliera provinciale
Brigitte Foppa